法國的三網(wǎng)融合之道
周光斌 2006/10/25
探求法國的三網(wǎng)融合，必須充分考慮歐盟的整個通信大環(huán)境。與全球大多數(shù)地區(qū)相比，歐盟的通信環(huán)境比較寬松和健康。其表現(xiàn)在：法律比較統(tǒng)一，市場壁壘較低，障礙較少，發(fā)展比較平穩(wěn)。同樣，歐盟的三網(wǎng)融合環(huán)境比許多國家和地區(qū)順當，進程也比較順利。
法國三網(wǎng)融合的環(huán)境
法國的電信和廣播電視彼此是對稱開放的，融合發(fā)展是主旋律。在歐盟大環(huán)境的促進下，法國的三網(wǎng)融合自然也做得不錯。
歐盟大環(huán)境
這里說的歐盟大環(huán)境，是指歐盟的電信開放發(fā)展的大環(huán)境。體現(xiàn)這種環(huán)境的標志是歐盟2002年～2003年《管制框架指令》、《接入指令》、《互聯(lián)指令》以及《關于電子通信產(chǎn)品和服務相關市場的建議》等。這些《指令》和《建議》總的精神就是要求各成員國進一步降低電子通信的市場準入壁壘，實施公平、透明和無歧視的網(wǎng)絡互聯(lián)，鼓勵發(fā)展新技術(shù)新業(yè)務。其中，《管制框架指令》通過定義“電子通信網(wǎng)”在網(wǎng)絡層面為三網(wǎng)注入了融合元素。根據(jù)《管制框架指令》定義，電子通信網(wǎng)“意指用于傳輸信號的目的傳輸系統(tǒng)、交換設備或路由選擇設備以及允許通過線路、無線電、光纜或其他電磁手段傳送信號的其他資源，包括衛(wèi)星網(wǎng)、固定電信網(wǎng)（電路交換和分組交換，包括因特網(wǎng)）以及地面移動網(wǎng)、電力電纜系統(tǒng)以及廣播與電視網(wǎng)、CATV網(wǎng)，不論其傳送的信息類型。”關于電子通信業(yè)務，《框架指令》將其定義為“整個或主要在電子通信網(wǎng)上傳送信號所提供的業(yè)務，包括電信業(yè)務和在廣播用的網(wǎng)上的傳送業(yè)務，但不包括提供或?qū)嵤⿲κ褂秒娮油ㄐ啪W(wǎng)和業(yè)務傳送內(nèi)容的編輯控制……”由此可見，根據(jù)歐盟的指令，三網(wǎng)都是電子通信網(wǎng)，電子通信網(wǎng)既可以傳送電信業(yè)務，也可以傳輸視聽業(yè)務。
值得注意的是，2006年6月29日歐盟委員會公布了對《電信管制框架》進行改革的建議。“建議”的政策走向是進一步放松監(jiān)管，比如將減少與電信相關的批發(fā)市場和零售市場的監(jiān)管數(shù)量，“廣泛采用新的商業(yè)模式和技術(shù)”，“給歐盟市場注入更多的活力”。這一建議將在2007年進行具體討論，并將于2009年或者2010年實施。不難推斷，未來歐盟三網(wǎng)融合的大環(huán)境將越來越寬松。
國內(nèi)好氣氛
（1）歷史淵源
法國電信與廣電的關系在歷史上并不是完全割裂的，兩者存在交叉參與。這一點可以從法國電信公司的業(yè)務經(jīng)營范圍看出來。實際上，法國電信公司早就參與法國廣播電視業(yè)，為其提供網(wǎng)絡傳輸能力。1996年以前法國廣播電視傳輸網(wǎng)60%以上由法國電信公司提供。甚至，法國廣播電視商TDF曾經(jīng)就是法國電信（FT）的一部分，只是TDF可以建立自己的獨立網(wǎng)絡，也可以租用法國電信公司的傳輸網(wǎng)絡。
1996年，法國電信公司為應對市場開放的挑戰(zhàn)，從股份公司改制為集團公司。集團公司分國外和國內(nèi)兩大部分。國內(nèi)部分實行母公司和子公司體制。到1999年，在法國國內(nèi)的40家子公司中，這些子公司按業(yè)務分成固定電話、移動電話、互聯(lián)網(wǎng)和多媒體、CATV和數(shù)據(jù)通信4大塊，而經(jīng)營CATV和數(shù)據(jù)通信的子公司就有10家之多。由此可知，法國電信集團公司10年以前就可以經(jīng)營有線電視業(yè)務，電信與廣電在歷史上有著不一般的聯(lián)系。
前幾年因政策調(diào)整，廣電方面推進改革，網(wǎng)臺分開，再加受法律及地方性行政法規(guī)的影響，法國電信公司從廣播電視領域的得到利潤很薄，不得不大步從該領域撤退。
（2）法律支持
在法國，支撐三網(wǎng)融合的基本法律是《郵電法》、《電信管制法》、《視聽通信法》和《通信自由法》。
作為電信根本大法的《郵電法》，其中的條文規(guī)定，公共電信運營商可以“建立和經(jīng)營廣播電視網(wǎng)絡”。這里說的廣播電視網(wǎng)絡應當理解為廣播電視傳輸。由于時代變遷需要，《郵電法》在1996年和2006年兩次受到重大修改，并且現(xiàn)在改稱《電子通信與郵政法》。后者充分吸納了歐盟指令基本精神，在市場準入方面，除了無線頻率和電話號碼需要個別許可證或使用權(quán)外，將長期實行電信市場準入許可證制度改為“一般授權(quán)”。新的電信提供者無需申請許可證就可以進入電信市場，廣播電視業(yè)自然包括在其中。
《電信管制法》是為了跟上歐盟1998年開放基礎電信業(yè)務市場承諾而專門出臺的一部監(jiān)管法律�，F(xiàn)在看來，法國的做法很獨特，世界上像法國一樣專門設立電信管制法的很少。《電信管制法》雖然總體上仍然是對《郵電法》修改的結(jié)果，但修改的重點突出電信管制的系統(tǒng)性，全面包含了與電信有關的監(jiān)管內(nèi)容。《電信管制法》要求，所有公共網(wǎng)絡運營商“應當客觀、透明、無歧視允許……視聽業(yè)務接入其網(wǎng)絡”。這說明，電信法律要求電信網(wǎng)絡對視聽業(yè)務開放，無疑為視聽業(yè)務進入電信添了一把火。
《視聽通信法》早在1982年就面世了，2004年對其修訂，改稱《電子通信及視聽通信服務法》，同樣具有濃厚的歐盟指令色彩。這就是說，視聽服務市場比以前更開放了，在競爭環(huán)境下電信進入視聽業(yè)不成問題。
《通信自由法》是1986年頒布的，1996年及其后多次多處被修改。法律重點針對廣播電視業(yè)，也同時涉及廣電和電信兩業(yè)的融合。主要內(nèi)容有：規(guī)定開放新的通信業(yè)務，發(fā)展地面數(shù)字電視（TNT）；淡化廣電監(jiān)管機構(gòu)對頻率資源的指定或指配，實行頻率資源招標機制；經(jīng)營廣電業(yè)務必須獲得相關部門或機構(gòu)的許可；地方政府或團體可以建立或掌管轄區(qū)內(nèi)的廣電網(wǎng)絡；電信運營商可以與廣電企業(yè)合作方式經(jīng)營有線電視網(wǎng)；電信運營商在依法獲得電信主管部門批準后可以單獨經(jīng)營地方有線電視網(wǎng)。
（3）業(yè)務切入
首先，電信和廣電在寬帶接入上可以“并道”。近年，法國寬帶用戶市場發(fā)展非常快，法國寬帶市場現(xiàn)在排歐洲第二，2005年底法國電信市場上擁有950萬寬帶用戶（ADSL，Cable，BLR），2006年突破1000萬不成問題。法國寬帶市場的快速發(fā)展得益于當時的電信管制局的決策：發(fā)展寬帶接入，開放傳統(tǒng)電信運營商本地環(huán)路市場。這樣，電信運營商可以通過ADSL傳送電視。反之，CATV網(wǎng)也可以傳送話音和文本。
另外，廣電業(yè)務數(shù)字化為電信和廣電的融合發(fā)展帶來新的市場機會。2006年初，根據(jù)主管文化和通信的部長建議，相關部門草擬了一部《關于視聽廣播和未來電視現(xiàn)代化法律草案》，草案建議2011年11月30日之前在全法國實現(xiàn)廣播數(shù)字化。與此同時，推進數(shù)字電視，“未來電視現(xiàn)代化就是高清晰度電視和移動電視（TMP）”。電信監(jiān)管機構(gòu)ARCEP建議，TMP可以在地面無線電網(wǎng)播放，也可以在電子通信網(wǎng)上和在第三代移動網(wǎng)及WiMAX網(wǎng)上播放。ARCEP還建議，電視內(nèi)容應具有靈活性，以保證內(nèi)容的創(chuàng)新和多樣性的自由。由此可見，《關于視聽廣播和未來電視現(xiàn)代化法律草案》將進一步拓寬三網(wǎng)融合之門。
網(wǎng)絡電視是一種新的網(wǎng)絡業(yè)務，也是電信和廣電融合發(fā)展的另一個大市場。據(jù)稱，網(wǎng)絡電視將在未來5年成為西歐發(fā)展最快的新興媒體之一，而法國將是歐洲網(wǎng)絡電視的最大市場。到2006年底，法國將擁有170萬網(wǎng)絡電視用戶，收視費可望超過1.4億歐元。法國網(wǎng)絡綜合服務商Free是法國目前第三大電信運營商，又是最大的網(wǎng)絡電視提供商，其用戶數(shù)達110萬，緊隨其后的是法國電信（FT）、NEUF以及Cegetel電信公司，它們的網(wǎng)絡電視用戶多則幾十萬戶，最少6萬戶。
總之，到現(xiàn)在為止，在市場準入方面，法國電信業(yè)和廣播電視業(yè)彼此不是排斥的。這種環(huán)境對于三網(wǎng)融合很有益處。但現(xiàn)在的實際情況是：廣電進入電信的不多。造成這種情況的原因主要不是行業(yè)壁壘，也不是技術(shù)原因，而是資金問題。目前法國廣播電視運營商需要投入大量的資金建設新網(wǎng)絡、開發(fā)新業(yè)務，無暇進入電信領域。相對而言，電信進入廣電的動作大一些，尤其看好數(shù)字電視。
法國廣播電視的監(jiān)管
法國廣播電視管理體制近幾十年來一直在演化和變革，其重大的時間坐標是1964年、1982年和1986年。
1964年以前，法國實施以中央政府為主要角色對公共廣播電視進行領導的國有公共體制，也就是政府主導下的國有公共體制。法國廣播公司（其后更名為法國廣播電視公司，簡稱RTF）依法壟斷法國廣播電視，歸屬法國政府，對政府信息部負責，政府總理任免其負責人，并全面控制其新聞報道和節(jié)目安排。這一政府壟斷體制在1964年結(jié)束，隨后法國成立法國公共廣播電視機構(gòu)（ORTF，也稱廣播電視局），但ORTF跟法國政府之間依然存在默從關系。
1982年，法國出臺了《視聽通信法》，隨之成立傳播視聽委員會（HA）。根據(jù)新的法律，廣播電視與政府關系淡化，政企分開。從此以后，廣播電視公司成為社會性企業(yè)，開始引入市場競爭。
1986年，《通信自由法》出臺，同年成立了“國家自由通信委員會”，也有的稱之為“國家自由傳播委員會”（CNCL）。之后，1989年最高視聽委員會（CSA：Conseil
superieur audivisuel）成立�！皣易杂赏ㄐ盼瘑T會”和“最高視聽委員會”的成立象征法國公共廣播電視體制發(fā)生了實質(zhì)性的變化，政府主導之下的國有公共廣播電視體制演變?yōu)閲猩鐣珷I廣播電視體制，實現(xiàn)了由政府主導向獨立的國家廣播電視行業(yè)行政機構(gòu)主導的歷史性轉(zhuǎn)型。
目前，最高視聽委員會是法國廣播電視監(jiān)管機構(gòu)，享有政府授予的很大權(quán)利，包括從人事提名、經(jīng)費管理、政策提案、市場監(jiān)督、監(jiān)督懲處等。它統(tǒng)一管理包括公營、私營，全國和地方電視節(jié)目市場。單就監(jiān)管職能而言，其職能包括：
- 分配技術(shù)傳送系統(tǒng)和確認技術(shù)標準
- 制訂節(jié)目制作和播出規(guī)則
- 限定廣告時間
- 確保新聞內(nèi)容的準確性和多元性
- 發(fā)放或吊銷廣播電視執(zhí)照
- 規(guī)范市場和投資等
- 與相關機構(gòu)的協(xié)調(diào)
- 執(zhí)行紀律
CSA和美國FCC的不同之處在于，CSA沒有負責電信方面的業(yè)務，而多加了像BBC的 Broadcasting Standard Commission的規(guī)范媒體的角色。CSA
雖然是由政府編列預算作為經(jīng)費來源，但卻是完全獨立的。
電信與廣電監(jiān)管機構(gòu)的關系
前面已經(jīng)介紹過，CSA目前是法國廣播電視業(yè)的獨立監(jiān)管機構(gòu)，在融合環(huán)境下，歐盟對廣播電視業(yè)的指令，法國政府也必須進行內(nèi)部消化，但這種消化沒有從根本上改變CSA對廣播電視業(yè)的監(jiān)管職能。
根據(jù)2004年7月9日第2004－669號法令， CSA負責監(jiān)管廣播電視業(yè)的活動的下游部分，即商業(yè)化、內(nèi)容播放與信號傳送兩大塊。商業(yè)化監(jiān)管是指技術(shù)條件和財政條件，如調(diào)解電視節(jié)目播放的分歧，調(diào)解各方間的數(shù)字電視（TNT）付費信道的分歧，負責向發(fā)行者和運營商分配廣播電視頻率并向競爭委員會提出建議。內(nèi)容播放監(jiān)管指是否損害思想潮流和社會輿論的表達多元化、維護公共秩序、保護青少年等。信號傳送監(jiān)管就是對廣播電視傳輸網(wǎng)的監(jiān)管。目前法國最大的公用廣播電視運營商TDF公司的網(wǎng)絡由Antalis
TV公司、Towercast公司和Canal Plus公司共同合建，受CSA監(jiān)管。按照歐盟定義，這個網(wǎng)絡也是公用電子通信網(wǎng)。但在電子通信運營商之間出現(xiàn)網(wǎng)絡分歧時，不管這個網(wǎng)絡是受管制抑或沒有受管制，ARCEP有權(quán)進行調(diào)解。
歐盟建議，“向最終用戶傳送無線電廣播電視內(nèi)容的無線電廣播批發(fā)市場”是“與電信業(yè)的服務和產(chǎn)品相關”的第18相關市場。在法國，地面無線廣播電視節(jié)目可以批發(fā)，相當于電信業(yè)的接入批發(fā)市場。根據(jù)歐盟建議，負責電信的專門監(jiān)管機構(gòu)ARCEP可以對廣播電視業(yè)的批發(fā)市場(即廣播電視市場的上游部分)進行市場分析和評估，并將意見反饋給歐盟委員會。2005年10月17日到2006年4月6日，ARCEP對廣播電視公司TDF的無線播放電視節(jié)目批發(fā)市場進行分析和評估，公布了《相關市場分析報告》,
認定廣播電視公司TDF在批發(fā)市場上具有重大市場影響力。
綜上所述，電信與廣電的監(jiān)管機構(gòu)的關系可以概括為：第一，從監(jiān)管職能上講，電子通信與郵政管制局ARCEP沒有對廣播電視行業(yè)的監(jiān)管職能。但在電子通信運營商之間出現(xiàn)網(wǎng)絡分歧時，不管這個網(wǎng)絡是受管制與否，ARCEP有權(quán)進行調(diào)解監(jiān)管。第二，最高視聽委員會CSA是廣播電視行業(yè)的行政監(jiān)管主體，除監(jiān)管廣播電視外，尤其監(jiān)管視聽業(yè)務的內(nèi)容。第三，電信監(jiān)管機構(gòu)ARCEP在市場競爭監(jiān)管中，有權(quán)對廣播電視批發(fā)市場進行市場影響力評估，并配合CSA，監(jiān)管（網(wǎng)絡）容量、管道以及頻率資源。電信監(jiān)管機構(gòu)對廣播電視的市場監(jiān)管有所介入，這是當前法國廣播電視市場監(jiān)管方面的一種微妙變化。應該說，這種變化是技術(shù)發(fā)展的結(jié)果。技術(shù)發(fā)展使電信與廣電起碼在網(wǎng)絡概念上趨于一致，同屬電子通信網(wǎng)，電信和廣電市場界限淡化，多了幾分融合色彩。
中國電信業(yè)
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