融合環(huán)境下各國網間互聯(lián)結算政策趨勢解析
馬源 張沛 2010/12/20
作為調整傳統(tǒng)電信業(yè)競爭關系的核心杠桿，互聯(lián)互通及其結算政策在各國電信業(yè)改革歷程中都是頗受爭議的重點和難點問題。一方面它是打破壟斷、引入競爭的先決條件，另一方面又是新進入者發(fā)展壯大的基礎條件，這導致主導企業(yè)和新進入者對于互聯(lián)互通的利益分配通常站在相反立場。因此，緊密跟蹤市場環(huán)境的變化，適時修訂網絡互通及結算政策，調動互聯(lián)各方的積極性，一直是各國管制機構工作的重點。
網絡和業(yè)務融合對互聯(lián)結算形成三大挑戰(zhàn)
全程全網和聯(lián)合作業(yè)是電信網的核心特征。一家企業(yè)的覆蓋范圍越廣，在網用戶規(guī)模越大，其網絡價值就越高，對新用戶的吸引力也就越強。為打破這一局面，管制機構普遍強制要求主導固網企業(yè)為新進入者提供具有質量保障的互聯(lián)互通，并且建立起以“互聯(lián)成本”為基礎的網間結算體系，對互聯(lián)雙方的結算價格進行嚴格管制。但網絡和業(yè)務的發(fā)展與融合已對傳統(tǒng)的互聯(lián)結算帶來很多挑戰(zhàn)。
首先，固定和移動網加速融合要求調整既有的互聯(lián)與結算體系。一般而言，管制機構大都認為移動網絡的競爭性更強（平均各國都有3～5家移動運營商），進而對移動網采取全面放松的管制態(tài)度，即使對互聯(lián)互通也不予管制。由此帶來的問題是，當固定網與移動網互通時，移動網可以隨心所欲地向固定網收取較高的結算價格，但固定網的結算價格卻受到政府管制。隨著固定網與移動網融合進程的加快，針對兩網分別設計的結算體系正面臨著較大的監(jiān)管壓力。
其次，互聯(lián)網的興起要求引入全新的互聯(lián)與結算體系。近年來，隨著互聯(lián)網在經濟社會生活的快速滲透，通信產業(yè)內和跨產業(yè)間的融合步伐在不斷加快，各類物理網絡都擁有了（基于IP協(xié)議）提供話音、數(shù)據(jù)和視頻的一攬子業(yè)務能力，借助互聯(lián)互通就可實現(xiàn)跨網絡的無縫連接和訪問，極大地提升社會福利水平。然而，傳統(tǒng)的互聯(lián)結算體系是針對話音電路網設計的，而互聯(lián)網的設計思路是基于數(shù)據(jù)IP網，兩者的差異必然要求引入新型的互聯(lián)與結算體系。
再次，新興業(yè)務層出不窮要求高度重視業(yè)務兼容和互通問題。網絡技術的進步、市場競爭的加劇推動產業(yè)鏈主體不斷創(chuàng)新，新業(yè)務層出不窮。如Skype和VoIP對傳統(tǒng)固定話音業(yè)務（甚至包括手機）的替代作用日益明顯，這樣VoIP業(yè)務就需要與PSTN網互通，而且制訂出適于網絡演進期的結算政策，保持市場公平競爭。此外，大量的高潛在成長型融合業(yè)務，如電子閱讀、移動支付、即時通信也都面臨著業(yè)務標準的彼此兼容、互聯(lián)互通和結算問題。
各國積極調整結算政策應對挑戰(zhàn)
在過去的幾年間，隨著三網融合速度的加快和業(yè)務替代程度的增強，無論是移動網收取的話音業(yè)務落地結算費率（MTRs），還是互聯(lián)網骨干網的結算體系，再或者手機電視、即時通信和移動支付等新興業(yè)務的結算，都開始成為許多國家管制機構關心的重點。
針對移動網的話音落地結算費率進行管制已成為當前互聯(lián)與結算政策調整的重點。調查發(fā)現(xiàn)，在實施單向收費的國家，由于移動網在批發(fā)市場處于壟斷，它所收取的落地結算費率通常比固定網收取的落地結算費率高出10倍以上。為消除競爭扭曲，歐盟在2009年5月推出關于固定和移動網落地結算費率的管制建議，要求各成員國基于互聯(lián)經濟成本制訂結算費率。按照要求，到2012年，每分鐘移動落地結算費率需降低到1.5～3歐分之間。實際上，許多國家如英國、瑞典等早在2003年即開始測算移動網互聯(lián)成本，并對結算價格引入上限控制。一些歐盟之外的國家也聞風而動，在尼泊爾、印度和新西蘭，對移動終結費也采取了相應的調整措施。
隨著IP網絡逐步替代PSTN網，整個網絡結算體系將向IP網絡互通和結算體系遷移。與電話網完全不同，發(fā)達國家對互聯(lián)網的互聯(lián)和結算持放松管制態(tài)度，主要由商業(yè)談判達成。國外一級骨干網在談判互聯(lián)時，多以自身的網絡覆蓋、用戶規(guī)模和接入點數(shù)量來決定是否與對手建立對等直聯(lián)（PrivatePeering）；而中小骨干網與一級骨干網多采用轉接互聯(lián)（Transit），即由中小骨干網單向向一級骨干網支付轉接費用，進而實現(xiàn)網間穿透訪問。具體的結算單位也是按照互聯(lián)容量來支付，而不再按照業(yè)務量如分鐘或條數(shù)來結算了。
短期內，對VoIP等話音業(yè)務的互聯(lián)和結算監(jiān)管，仍按照傳統(tǒng)管制思路進行處理。當前，VoIP在世界范圍內迅速侵蝕傳統(tǒng)語音市場已是不爭的事實，但如何與PSTN網互聯(lián)和結算是一個核心問題。國外IP網絡與PSTN的結算一般通過協(xié)商達成，基本上是對在PSTN網落地的交納落地費，大多數(shù)管制機構（日本、中國香港和加拿大等）認為VoIP應該為本地網作貢獻，因此落地費和傳統(tǒng)的話音落地費相差不大，或者稍高。然而，隨著網絡逐步向IP網絡演進，話音甚至成為互聯(lián)網上的增值業(yè)務，這樣，傳統(tǒng)基于單一話音業(yè)務互聯(lián)成本的結算體系就必須進行全面修訂。
面向融合，互聯(lián)結算監(jiān)管需轉變思路
面對固定和移動融合，全業(yè)務運營盛行的趨勢，分別對固定和移動網設置結算價格，面臨著較大的監(jiān)管難度。應對固定和移動之間的互聯(lián)結算，一些國家和地區(qū)采取了放手管制的政策，典型的如香港電信管理局。2009年4月，OFTA宣布放松對固定－移動互聯(lián)資費的管制，完全由運營商之間簽訂的互聯(lián)協(xié)議來決定，沒有對固定和移動網收取的結算價格進行任何事前管制干擾，政府只負責監(jiān)督服務質量，過渡時間為兩年。該政策完全消除了不利于固定和移動融合發(fā)展的不對稱管制，也規(guī)避了企業(yè)利用兩種網絡結算價格的差異進行套利的可能。事實證明，這種順其自然的管制政策是可行的。
視市場競爭有效程度，強化對主導企業(yè)的事后反壟斷審查，是促進互聯(lián)網產業(yè)發(fā)展的重要走向。對骨干網互聯(lián)問題，發(fā)達國家往往不予以事前監(jiān)管，只有存在濫用市場力量的行為時，才采用競爭法或反壟斷法進行處理。英國Ofcom在2001年對互聯(lián)網市場的競爭狀況進行評估，決定對網間互聯(lián)不予管制；澳大利亞ACCC在2004年對骨干網市場也進行了評估，暫不作出管制措施，但ACCC將繼續(xù)對該市場予以持續(xù)監(jiān)視，以避免濫用市場力量行為的出現(xiàn)。對于發(fā)展中國家而言，在改革過程中，通常存在主導骨干網企業(yè)，必須采取與其市場勢力成比例的管制措施，以維護骨干網市場公平競爭。
類似于即時通信的新興通信工具，是否需要強制互通已成為業(yè)界和消費者關注的重點。當前，互聯(lián)網上最具影響力的通信類應用主要有電子郵件、即時通信和博客等，電子郵件可輕松互通，但即時通信卻并不相同。目前，即時通信如QQ、飛信、MSN、UC等均可通過PC客戶端、手機客戶端等方式登錄與使用該客戶端的用戶溝通，但不同客戶端的使用者并不能溝通。這既削弱了網絡效應的社會價值，又不利于打破主導者的壟斷，也無助于用戶之間的無障礙交流。
反觀美國等發(fā)達國家，基于商業(yè)利益，雅虎與微軟雙方的IM系統(tǒng)已實現(xiàn)互通，并都開始提供語音服務；GoogleTalk與AOL的AIM（由美國在線推出的即時通信軟件）也實現(xiàn)了互通。隨著互聯(lián)網公司的IM系統(tǒng)使用人群的不斷壯大，當主導者的地位日益強化到威脅市場競爭、威脅到業(yè)務創(chuàng)新、威脅到消費者權益時，強制要求即時通信系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通就成為消除市場勢力、維持公平競爭的重要手段。
人民郵電報