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VoIP八大問題挑戰(zhàn)監(jiān)管 各國措施不盡相同

2005/05/18

　　從國際上看，電信市場發(fā)達國家的監(jiān)管機構多年前已開始注意到VOIP的發(fā)展趨勢，歐盟和美國政府為了不妨礙互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，尚未對互聯(lián)網(wǎng)上提供的VoIP服務(或稱網(wǎng)絡電話服務)進行直接管制，但都表示將密切注意其發(fā)展，必要時將其納入電信業(yè)務管理，而日本、香港及新加坡政府則分別于1998年至2000年間將其納入電信業(yè)務，采取較為簡單的許可方式，并對VOIP進行“輕手管理”。

　　面對VoIP對傳統(tǒng)電話帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，各國/地區(qū)政府在電信監(jiān)管政策上也面臨一些焦點問題:

　　明確對VOIP監(jiān)管的基本原則

　　從國外實踐看，對VoIP的監(jiān)管多遵循以下的監(jiān)管理念:

　　(1)為了不會對電信市場的競爭機制和投資帶來扭曲，電信監(jiān)管機構應盡快明確對VOIP的監(jiān)管政策。但是，不宜在voip的初期發(fā)展階段，國際間尚未有明確規(guī)范，且未經(jīng)過充分的討論與深思前，就提出不同于以往的全新監(jiān)管架構，因為這將可能造成阻礙新服務的發(fā)展。

　　(2)貫徹鼓勵電信新技術、新業(yè)務發(fā)展的原則，如無正當理由，不得限制其發(fā)展。政府應盡量創(chuàng)造條件，促進VOIP的發(fā)展。比如美國就將網(wǎng)絡電話服務看做是寬帶網(wǎng)絡上的一種應用，美國聯(lián)邦通訊委員會(FCC)甚至期望網(wǎng)絡電話服務成為激勵寬帶網(wǎng)絡發(fā)展的關鍵應用(killer application)，以推動寬帶網(wǎng)絡的布建與普及。

　　(3)網(wǎng)絡電話服務目前才剛開始起步，若現(xiàn)在就加諸其太多限制規(guī)范，將抑制其發(fā)展，對消費者及整體電信產(chǎn)業(yè)而言均無益處。因此，宜在監(jiān)管架構容許范圍內維持一定的彈性與空間，以免阻礙此一新服務的生機。

　　(4)由于技術永遠走在法規(guī)之前，故電信監(jiān)管機構切忌將將過時的監(jiān)管架構直接套用在新的服務之上，從而阻礙了服務的創(chuàng)新。

　　VoIP是否歸為傳統(tǒng)的電信服務

　　這里涉及到對VOIP的界定問題。各國/地區(qū)對網(wǎng)絡電話的定位不同。

　　按照臺灣省“交通部”的電信政策咨詢文件，VOIP政策適用范圍為第二類電信事業(yè)提供的網(wǎng)絡電話服務，并且與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡互通。若第二類電信事業(yè)提供之網(wǎng)絡電話服務未與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡互通，則不納入適用范圍。因此，臺灣電信咨詢政策文件所指的網(wǎng)絡電話服務提供者，系指提供與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡互通的網(wǎng)絡電話服務之第二類電信事業(yè)。

　　另外，如果電話的接入始于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡，終于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡，雖然其路由經(jīng)過采用IP技術的骨干網(wǎng)絡，該電話仍將視為傳統(tǒng)電話服務，而非網(wǎng)絡電話服務，亦不在本文件討論范圍內。

　　加拿大審議的網(wǎng)絡電話服務范圍為:(1)使用符合北美編碼計劃(North American Numbering Plan; NANP)之電話號碼;(2)與公眾交換網(wǎng)絡(PSTN)互連互通;(3)Peer-to-peer(P2P)網(wǎng)絡電話服務系使用通訊軟件并經(jīng)由因特網(wǎng)直接通話，未與PSTN互連及未使用符合NANP之電話號碼，故P2P 網(wǎng)絡電話服務不在檢討范圍內。

　　美國則認為，使用傳統(tǒng)電話號碼及未與公眾交換網(wǎng)絡互連的peer-to-peer服務(例如:Pulver.com’s Free World Dialup service) 為不需管制的信息服務(unregulated information services)。

　　VoIP運營商的準入政策

　　目前大多數(shù)國家都對網(wǎng)絡電絡經(jīng)營持觀察態(tài)度，只有個別國家提出了明確的準入政策。俄羅斯就是其一。

　　2005年2月21日，俄羅斯政府立法對IP電話服務提供商實行許可制，要求提供IP電話的公司申請許可證。

　　分析家認為，這一立法使對所謂的IP電話運營商的許可復雜化，這是政府為保護大的國有公司，限制來自獨立的IP電話公司競爭的步驟之一。因為這些獨立的運營商已經(jīng)在蠶食原有運營商尤其是國有的長途電話壟斷者OAO Rostelecom的市場份額。下一步，政府還將通過一系列法規(guī)來規(guī)范IP運營商與 Rostelecom的網(wǎng)絡連接。新的法律使獨立提供IP服務的運營商很難合法化，還有些運營商可能由此出局，而這些運營商在此前已經(jīng)進行了大量的網(wǎng)絡投資，支付了大額稅款。

　　去年俄羅斯IP電話服務共有1.6億美元的收入，占全國電信市場的1%。其中小的地方運營商占93%，而大的國有固定電話運營商只占7%。VoIP使用戶享受到低于固定和移動服務的收費，甚至是免費。俄新的立法的目的是幫助原有運營商，尤其是Rostelecom，因為它正在失去其市場份額，而政府仍希望Rostelecom保持長途電話的高資費以補貼本地電話。

　　VoIP運營商的號碼分配問題

　　就技術及國際發(fā)展來看，給網(wǎng)絡電話服務提供者發(fā)放用戶號碼是無法阻擋的趨勢，但這種做法將對傳統(tǒng)電信運營商造成非常大的沖擊。因此，監(jiān)管機構應當給傳統(tǒng)運營上一個緩沖期，讓這些經(jīng)營者有所準備，做好應對之策。

　　目前國際間對于整合電信網(wǎng)絡與因特網(wǎng)編碼，只有日本直接核發(fā)E.164的電信用戶號碼給電信經(jīng)營者經(jīng)營網(wǎng)絡電話服務。日本政府于2003年開始核發(fā)050為前綴的用戶號碼給Yahoo BB公司提供VoIP服務，Yahoo BB 公司原是提供ADSL服務的ISP，因為NTT公司最早將FTTH(Fiber to the Home)作為其寬帶服務的重點而忽略了ADSL服務，加之由于Yahoo BB公司采低價促銷策略，故自2001年中至2003年2月一年半間成功吸引了超過兩百萬的ADSL用戶并實現(xiàn)了損益平衡，因此Yahoo BB公司進一步以其龐大ADSL寬帶用戶為基礎，推出ADSL上的VoIP服務。由于日本電信業(yè)實行放松管制，而且Yahoo BB公司是寬帶網(wǎng)絡ADSL服務提供商(其可自建ADSL用戶線)，因而Yahoo BB公司依其ADSL用戶線獲得050前綴網(wǎng)絡電話號碼的核配。此一配碼方式，就號碼長度來言和一般移動電話一樣。而050前綴支配號，嚴然成為網(wǎng)絡電話的專屬配碼。其用戶可打免費的網(wǎng)內電話，以及話價約為傳統(tǒng)電話服務價格十分之一的跨網(wǎng)電話。這種新的服務模式有別于傳統(tǒng)以長途、國際電話為主的VoIP服務，成為電信業(yè)界一種新的發(fā)展契機，有些國家的運營上也在考慮吸收日本的經(jīng)驗。

　　盡管各國號碼分配及管理方式不盡相同，但總體而言各國都采用較為保守的方式。其中，日本是采用國家電聯(lián)(ITU)對現(xiàn)行電話統(tǒng)一編碼標準即E.164方式，進行網(wǎng)絡電話的分配。日本僅將050前綴配給寬帶網(wǎng)絡用戶，且以一條線路一門號為原則。因此，日本當局并不擔心號碼不夠分配之問題。日本的做法與國際上普遍推動的ENUM的方向不同，由于日本2003年才開始核發(fā)，其成功與否亦尚待觀察。

　　現(xiàn)將各國對網(wǎng)絡電話編碼方式整理如下表，請參閱。

　　各國電信網(wǎng)絡與互聯(lián)網(wǎng)編碼方式比較

美國
 有幾家民間機構正積極從事ENUM研究與實驗(如Telcordia/Verisign、NeuStar、NetNumber)，其中NeuStar甚至向ITU-T申請了國碼+991 001做為跨國的ENUM實驗使用。
英國
 2004年9月，英國Ofcom宣布，互聯(lián)網(wǎng)電話服務提供商可以向客戶提供帶區(qū)號或不帶區(qū)號的互聯(lián)網(wǎng)電話號碼。與目前固定電話號碼一樣，帶區(qū)號的互聯(lián)網(wǎng)電話號碼也是以“01”或“02”開頭，這樣一來，消費者就能攜帶原有號碼轉向VoIP服務，或選擇能明示其居住位置的電話號碼。
奧地利
 由VISIONng這個非營利組織積極推動，并于2002年5月得到ITU-T核準使用的+878 10國碼進行跨國ENUM實驗。
法國
 目前僅有研究報告，尚無實驗計劃。研究報告認為ENUM有助于VoIP服務的推廣。
瑞典
 正規(guī)劃國內ENUM實驗。
中國
 2002年10月由CNNIC成立ENUM Group，開始進行ENUM相關研究。
日本
 VoIP的發(fā)展不同于其它國家，主動介入并輔導互聯(lián)網(wǎng)服務提供者，直接以電信網(wǎng)絡E.164統(tǒng)一編碼格式內的號碼(050)核配與互聯(lián)網(wǎng)提供者做為VoIP號碼。


　　VOIP上的網(wǎng)絡互聯(lián)實施問題

　　網(wǎng)絡電話與傳統(tǒng)電話的互通在技術上是絕對可行的。從提高電信用戶的福利以及保障用戶享用各種創(chuàng)新服務的角度出發(fā)，網(wǎng)絡電話與傳統(tǒng)電話之間進行互通是不可阻擋的趨勢。大部分網(wǎng)絡電話的用戶都希望與傳統(tǒng)電話上的其它人互相通信，因此網(wǎng)絡電話的監(jiān)管政策必定要包含網(wǎng)絡電話與傳統(tǒng)電話之間進行互聯(lián)互通的議題。

　　各國/地區(qū)當前的網(wǎng)絡互聯(lián)政策可以作為未來網(wǎng)絡電話互聯(lián)的基礎。以臺灣為例。根據(jù)臺灣《電信事業(yè)網(wǎng)絡互連管理辦法》規(guī)定，第一類電信事業(yè)不得拒絕第二類事業(yè)直接互連的要求。目前經(jīng)電信總局公布的第二類電信業(yè)務僅有語音單純轉售服務，并未將網(wǎng)絡電話服務納入公告范圍。不過，臺灣交通部擬將網(wǎng)絡電信作為第二類電信事業(yè)。因此，網(wǎng)絡電話經(jīng)營者與第一類電信事業(yè)間的通信，其互聯(lián)收費和結算方案等基本月澤，可以依照該辦法第四十一條的規(guī)定，由相關運營商協(xié)商確定。我國的網(wǎng)絡電話互聯(lián)規(guī)制可以參考臺灣的做法。

　　在網(wǎng)絡電話服務的各種商業(yè)模式尚在初步發(fā)展階段，監(jiān)管機構不宜強力介入。由于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡間的互連結算費是以通話時間計價，但互聯(lián)網(wǎng)間的互聯(lián)費用是以分組交換包為計價基礎的，未來網(wǎng)絡電話與傳統(tǒng)電話的互聯(lián)與互聯(lián)費用的確定，將因誰是主要經(jīng)營者及誰的網(wǎng)絡是主要的傳輸網(wǎng)絡等問題而更加復雜。因此監(jiān)管機構應密切觀察新的網(wǎng)絡的互聯(lián)狀況，并謹記網(wǎng)絡互聯(lián)的爭議一定會發(fā)生。另外，電信監(jiān)管機構在介入處理網(wǎng)絡互聯(lián)費用時，應考慮雙方的補償是相稱的、合理的。

　　VoIP運營商的普遍服務義務承擔問題

　　VoIP的蓬勃發(fā)展也將沖擊現(xiàn)有的普遍服務補貼制度的平衡，需要重新定義電信市場及管制架構的技術基礎。

　　美國《VoIP管制自由法(2004)》草案規(guī)定，希望保護或者不打破原有重要的國家政策目標如普遍服務和法律強制接入，要求VoIP的提供商以某種形式繳納普遍服務基金。草案要求法案生效后給FCC180天的時間提出選擇性的接入費和處理普遍服務費的辦法。草案也規(guī)定了有關911服務、為執(zhí)行法律而監(jiān)控電話、對喪失能力的人提供電話接入、改善技術的可靠性等等條款。

　　根據(jù)臺灣交通部2001年12月27日的公告，經(jīng)營語音單純轉售服務或網(wǎng)絡電話的第二類電信事業(yè)者為電信普遍服務承擔者，應按照有關規(guī)定分攤普遍服務費用。不過，臺灣也有豁免性規(guī)定。如根據(jù)臺灣《電信普及服務管理辦法》第第二十一條第三項規(guī)定，普遍服務分攤者如果其年度營業(yè)額未達到電信總局規(guī)定的金額的，可以不分攤該年度的普遍服務費用。

　　VoIP的服務質量問題

　　網(wǎng)絡電話經(jīng)過的路由和網(wǎng)絡可能相當復雜，并且涉及到管轄權問題。例如一個網(wǎng)絡電話可能系由許多經(jīng)過不同路由的分組包交換傳遞至受話端，若部分分組包經(jīng)過服務質量較差的線路從而影響通話質量，究竟那一個國家或經(jīng)營者或網(wǎng)絡系統(tǒng)應該負責呢?這常會引發(fā)爭議，甚至可能需要尋求國際合作才能解決。

　　目前網(wǎng)絡電話通話質量的國際標準尚未有明確的規(guī)范，故暫不宜貿(mào)然對網(wǎng)絡電話的通話質量做出明確規(guī)范，而是應密切觀察國際上的趨勢與進展，并及時做出反應。

　　雖然網(wǎng)絡電話服務是使用分組交換IP技術的電話服務，但由于網(wǎng)絡電話機在外表、感覺及使用上均與傳統(tǒng)電話機幾無二致，因此大部分的網(wǎng)絡電話服務使用者可能都有意或無意地期望網(wǎng)絡電話服務具有傳統(tǒng)PSTN電話服務的服務質量，因此提供網(wǎng)絡電話服務的經(jīng)營者應明確告訴其潛在與現(xiàn)有用戶其所提供的通話質量，并強調目前不應將網(wǎng)絡電話視為取代傳統(tǒng)PSTN電話之的服務，不致這些用戶對當前網(wǎng)絡電話的服務質量抱不切實際的期望。

　　VoIP帶來的安全問題

　　電信網(wǎng)絡和電信服務涉及到國家安全和信息安全問題，根據(jù)各國的國內法，電信經(jīng)營者有義務協(xié)助執(zhí)行通信安全檢查。

　　對網(wǎng)絡安全的檢測，一般是采用實時監(jiān)控的形式進行。比如對于移動電話或者一般的市話，可以采用實時掌握其位置以及登記的電話用戶來進行。但是，如果網(wǎng)絡電話經(jīng)營者一端的VOIP服務器不能將物理層的ADSL電路賬號及密碼一定查實核對時，對網(wǎng)絡電話的用戶就無法進行實時監(jiān)控。

　　日本的做法可以用來作為借鑒。以日本Yahoo!BB 目前開展的網(wǎng)絡電話為例，因其網(wǎng)絡電話僅限于在固定ADSL傳輸電路上使用(將物理層的ADSL電路賬號及密碼一并查核)，因此可進行實時 (real time) 的通信檢測。因此，日本Yahoo!BB 的開放方式，確實可以作為參考。當然，這種監(jiān)控方式還需要做進一步探討。

ChinaByte(e.chinabyte.com)

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